基本案情

　　2013年8月至2017年6月期间，因某市部分村民未经批准占用村集体土地，市国土资源局先后对齐某某、吴某某、侯某某等28户作出行政处罚。上述人员在限期内未申请行政复议、未提起行政诉讼，亦未履行行政处罚决定。2014年1月9日至2017年12月27日，市国土资源局陆续向法院申请强制执行上述行政处罚决定。

　　2014年至2018年，法院以上述占用土地行政处罚案的执行存在较大社会稳定风险为由，向市国土资源局发出“决定暂缓执行”的《通知书》。

　　2018年，江苏省政府苏政地〔2018〕56号文件将上述占用土地列入征收范围。市政府、市国土资源局先后发布征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。2019年，区政府发布房屋征收公告、房屋征收决定书和房屋征收补偿方案，上述占用的土地均在征收与补偿范围之列。上述占地的村民因对拆迁政策不满而产生对抗情绪，给依法征收工作造成阻碍。

　　检察机关监督及争议化解情况　　

　　检察机关在履行职责中发现该系列案件后，认为本案涉及政府重点工程和众多群众拆迁安置，如不能妥善解决，不仅有损社会公共利益，而且存在重大社会稳定风险，遂依职权立案后开展调查核实。

　　一是全面了解案件背景情况和社会影响。向该区相关街道办事处、片区改造项目指挥部相关工作人员全面了解征地拆迁工作的政策、规划、补偿标准和依据，并对28户房屋的具体情况进行了调查，查明上述28户均系当地村民，确实存在未经村集体审批、公示占用村集体土地的情况。同时了解到，按照规定违法建筑不予征收补偿，28户村民对征收补偿政策表达强烈不满情绪，使征收工作难以有序推进。

　　二是及时查明行政违法事实和处罚情况。向该市自然资源和规划局调取了上述28户村民土地使用权登记审批材料、行政处罚决定书、非诉行政执行申请执行书等材料，查明该28户村民共计占用农用地11418.816平方米（17.13亩），其中占用耕地4800.46平方米（7.2亩），土地行政主管部门已经作出相应行政处罚，并已依法向区法院申请强制执行。

　　三是同步调取掌握法院执行情况。向区法院调取了相关行政非诉执行案件的受理通知书、（决定暂缓执行）通知书等案件材料，查明法院受理案件后，认为“存在较大社会稳定风险”，遂以《通知书》的形式决定暂缓执行并作结案处理。

　　检察机关审查认为，本案行政违法事实清楚，行政机关处理结果符合法律规定，但法院怠于采取执行措施，应当以执行监督为切入点，同时积极回应被处罚群众的正当诉求，以此推动本案妥善解决。

　　首先，区法院以《通知书》的形式决定暂缓执行并作结案处理不当。本案中，土地行政主管部门在法定期限内向法院提供了《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定的材料，且人民法院在审查过程中并未发现存在《中华人民共和国行政强制法》第五十八条所述三种情形。因此，该区法院以《通知书》的形式，以“存在较大社会稳定风险”为由，对上述行政非诉执行案件不予执行，缺乏法律依据。

　　其次，法院应当依法启动执行程序。区法院在作出“决定暂缓执行”的通知之后，应当加强对该违法用地的社会稳定风险动态评估，协调相关单位化解矛盾，并根据实际情况的变化，做好上述案件的审理及结案工作。由于上述占用农用地均已被列入征收与补偿范围，案件情况已经发生变化，法院应当依法启动执行程序。

　　再次，本案应优先考虑争议化解。涉案28户占用土地村民由于对行政处罚决定和征收补偿政策强烈不满，对抗征收，如简单采取强制执行措施，不利于维护社会稳定。在行政非诉执行监督中，应当关注防范化解重大风险，在充分进行释法说理宣传法律政策的同时，也要积极维护拆迁群众的合法权益，着力化解行政争议。

　　2019年，检察机关向该区法院发出检察建议，建议该法院依法规范行政非诉执行案件审查标准和程序要求，对上述案件依法作出裁定；对辖区内已经受理、尚未作出裁定的涉土地行政非诉执行案件进行全面清查，做好相关案件的审查及结案工作。

　　检察建议发出后，检察机关持续关注案件进展情况。了解到，区法院在案件重新启动程序以及审查、听证工作如何开展等方面面临困难，行政非诉执行案件陷入僵局。一方面，市自然资源和规划局认为土地行政主管部门作出的行政处罚合法有效，并已依法申请法院强制执行，法院作出“决定暂缓执行”后，应当自行重新启动审判程序并作出准予强制执行行政裁定；另一方面，28户村民认为土地行政主管部门作出的行政处罚不合理，房屋未办理《集体土地使用证》属于历史遗留问题，同时法院已经对案件作出结案处理，依据“一事不再理”原则，案件不能再次进行审判。

　　为此，检察机关积极引导化解行政争议，一方面主动联系市自然资源和规划局、区法院、片区改造项目指挥部等相关六个单位，组织召开圆桌会议，促进达成共识。区法院作出的“暂缓执行”决定不是法定裁判形式，应当重新启动执行程序，市自然资源和规划局积极配合区法院做好审查、听证等工作。

　　另一方面，积极开展实地走访，详细了解28户村民的家庭情况及实际困难，向他们宣传法律政策，让他们明白党和政府、司法机关会充分保障每户家庭的合法权益，解除他们的思想顾虑，消除他们的对抗情绪。

　　2019年12月，区法院作出受理案件决定。依据圆桌会议达成的共识，案件审判工作顺利推进，大大提高了司法效率，降低了司法成本。2019年12月31日，区法院依法作出准予强制执行行政裁定。截止到2020年5月12日，已经签订征收协议或已经拆除完毕的房屋建筑10622.06平方米，且均为村民主动签约、主动拆除，无一例强行拆除情形。

　　发布意义

　　一、强化服务大局、司法为民意识，提升监督理念、监督能力。该起案件的成功办理正是得益于检察机关服务大局、司法为民的监督意识，由于征地拆迁既事关经济发展又事关民生福祉，司法机关既要保障拆迁政策的有效落实和拆迁工作的有序推进，也要站在拆迁群众的角度，考虑其合理诉求、保障其合法权益，充分释放司法善意，体现司法为民；正是由于检察机关耐心细致的抽丝剥茧，层层递进的调查取证，才发现了行政非诉执行案件中的不规范、不合法情形，从而有效推动了一批长期暂缓执行的行政非诉执行案件恢复执行。

　　二、通过沟通交流，化解争议达成共识，实现案结事了政和。在行政非诉执行监督中，提出检察建议不是办案的终点，案结事了政和才是检察机关追求的目标。组织召开圆桌会议，为相关机关部门提供沟通交流平台，推动达成共识、形成合力，使行政非诉执行案件得以依法高效推进，取得了化解争议、案结事了政和的良好效果。